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征地范围“连片开发”争议仍存 自然资源部再行征求意见

本报记者 李乐 北京报道

尽管修订后的《土地管理法》已经实施,但是,一些事关多方重大利益的内容,及其标准应该如何实施,仍然存在较大的争议。这其中,涉及利益最大的,便是可以实施征地范围中的“土地连片开发”的认定标准。

日前,自然资源部已经着手向各方围绕实施征地的情况中,“土地连片开发”的认定标准征求各方面的意见和建议,从而作为《土地管理法》修订后一系列法规和规章的编写制定提供参照和参考。目前,征求意见已在进行当中。自然资源部也将根据授权规定,研究出台土地征收成片开发的标准。

修订后实施的《土地管理法》明确缩小了征地范围,以列举式的方式开列了政府可以实施土地征收的六大类情况,这其中,土地连片开发被列为其中之一,而土地连片开发是否属于“公共利益”这一实施征地的基本原则,当下分歧仍然较大。

征求意见

“部里面问我们意见问得很细致,实操过程中的每一个环节,都会问得比较清楚,同时也让我们提出可操作性比较强的建议。”6月10日,东部某省自然资源职能部门的内部人士告诉《中国经营报(博客,微博)》记者,自然资源部正在就土地征收中六种情形里“连片开发”的有关内容,征求意见建议。

这并非是个案,而是系统性的工作。东部、西部、中部地区的多个市县的自然资源职能部门内部人士,都向记者证实,最近一段时间以来,自然资源部围绕“什么是连片开发的认定标准”,询问他们的意见和建议。

根据记者掌握的情况,征求意见的范围不仅包括地方基层政府,也包括多位高校、研究机构的专家和学者。“自然资源部的态度比较明确,土地成片开发的认定标准这个问题很重要,所以,要充分讨论,谨慎制定。”一位被征求意见的学者告诉《中国经营报》记者。

所谓“土地成片开发”,是新修订后颁布实施的《土地管理法》中提及的概念。在此次《土地管理法》的修订过程中,缩小征地范围是主旨修法精神之一。原国土资源部、自然资源部还与修法匹配,在全国人大授权的情况下,在多个市县试点了“缩小征地范围”的有关工作。

为了明确征地范围,新修订并颁布实施的《土地管理法》采用了列举式的方式,规定了六类可以实施征地的情况。这六类情况包括:因军事外交、政府组织实施的基础设施建设、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程、成片开发建设以及为公共利益需要的其他情形等6种情况确需要征地的,可以依法实施征收。

“其他几类都比较明确,但是,唯独成片开发这种情况不是简单明确的,比较复杂,这留下一个比较大的口子和空间,所以,应该对如何认定成片开发,有一个比较明确的法规性的依据。”一位地方自然资源职能部门人士告诉记者。

事关重大

记者了解到,围绕“成片开发”的认定标准问题,自然资源部征求意见的地方政府,已经超过百个,征求意见的专家学者,也已经超过40余人,而且,目前这一征求意见工作仍在进行,至少要到2020年7月才会告一段落,这一时长和范围,都能说明,“成片开发”的认定标准事关重大,利益纠葛严重。

在上一版《土地管理法》以及《宪法》中,都做了规定。国家为了公共利益的需要可以实施征地。但对于公共利益没有明确具体的说明。而上一版《土地管理法》又规定,任何单位和个人使用土地,必须是国有土地,这导致了在相当长的时间内,土地征收成为获得土地的唯一途径。

长期以来,我国内地施行城乡二元化的土地管理制度,将国有建设用地和农村集体土地分隔开来进行管理。只有国有建设用地可以实施土地使用权的转移和交易,农村集体土地必须在转为国有建设用地后,才能入市交易,而这一转变的环节,只有通过政府实施的土地征收才能实现。

在土地征收的过程中,对于农村集体土地的补偿,基本是以生存和生活标准进行补偿,而非以财产的市场价值予以补偿。这就形成了国有建设用地和农村集体土地因“身份”而形成的价格差,这部分价格差,事实上成为了政府收益。

党的十八届三中全会提出了包括“缩小征地范围”在内的一整套土地管理制度改革方向,这个改革方向被具体化到《土地管理法》的修订当中。因此,《土地管理法》的修订采用了列举式的方式,来明确“公共利益”的情形,符合这一条件,政府可以实施征地。

因此,这实际上决定了政府是否可以实施征地,所以,事关敏感。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》都强调:“要缩小土地征收范围,探索制定土地征收目录,严格界定公共利益用地范围。”

分歧依旧



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